㈠ 【高分懸賞】急需「妨礙社會問題進入政策議程」的小案例，2—3個！！！
國內擱淺的問題案例：
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越級上訪的合法性分析
摘要：越級上訪是公民合法政治參與的表現，是對基層政府失靈和基層政府不作為的規避，越級上訪也有利於當代中國的政治合法性建設。越級上訪要得到合法的身份認同必須建立規范化制度化的利益表達機制。
關鍵詞：越級上訪 合法性 利益表達 政治參與 政府失靈
一、問題的提出
任何一種利益結構都客觀存在著一定的利益需要，而一定的利益需要總是要通過一定的途徑來表達，即利益表達。信訪就是當代中國群眾性利益表達的一個比較直接的渠道。根據國務院2005年頒布的《信訪條例》第二條規定，信訪是指公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門（以下簡稱各級行政機關）反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。[1]至於「越級上訪」，從國務院2005年頒布的《信訪條例》來看，越級上訪並不在禁止之列。也就是說，越級上訪並不違法。
近年來，隨著我國法治化進程的推進和公民法制意識的提高，越級上訪逐漸成為人們解決利益爭端和維護合法權益的重要武器。應該說，這一點，無論是從法治建設的高度，還是從政治生活的實踐來說，都是一大好事。然而現實生活中的「越級上訪」者屢遭排擠、打擊、報復乃至遭遇其它各種不公正的對待的情形時而見諸媒體。
湖南衡陽縣農民鄧仔生，因為其所在村幹部向農民徵收的稅費遠遠高於中央和省政府的規定，他跑到縣里找縣長告狀，結果一回到村子，老婆被人從樓上推下來，打得神志不清。後來他象電影中的秋菊一樣，先後跑到省會長沙和北京上訪，要求為農民討一個說法。縣政府在展開嚴打活動時，懸賞500元人民幣通緝他，因為找不到人，把他的房子砸了。[2]其慘狀不能說不撼人心魄、觸目驚心。象這樣「為民請命」者最終成了某些地方政府「嚴打」、「整肅」的對象，維權護權者卻遭到了公共權力持有者的不公正的乃至是違憲的對待。
有的地方政府甚至公然張貼著「越級上訪是犯罪！」「嚴懲帶頭上訪的元兇」[3]之類的醒目標語。還有些地方竟然採用經濟手段限制上訪。比如江西省豐城市供電有限責任公司為阻止職工上訪，竟然下發書面通知以扣發工資和罰款相威脅，「上訪一次罰款兩百，上訪兩次罰款四百，上訪三次工資扣發」 [4]。
被媒體廣為報道的黑龍江省雙鴨山市四方台區的居民、61歲的婦女馬繼雲，越級上訪被關押75天，後因癱瘓才被「釋放」回家，在關於其辦案書上竟赫然寫著：「馬繼雲……長期越級上訪達八年之久……」[1]在他們看來，上訪就是「鬧事」、就是與政府「作對」、就是不「聽話」，上訪者就是「刁民」，對付「鬧事」、「刁民」的辦法就應該採取毫不手軟的「制裁」、「處罰」，何況對越級上訪就更加是不容置疑的「此可忍孰不可忍」。
20多年的改革開放的過程，也是社會各階級、階層迅速分化，坊間各種社團和組織迅速成長發育的歷史，而這一歷史性的訴求又引起了社會利益的重新整合，而在社會利益整合的過程中，不可避免地會引起各種利益矛盾的沖突和對抗。日漸增多的越級上訪正是這一利益矛盾的沖突和對抗的極致表現。
就目前的越級上訪而言，大多數的並非是一種出於敵視政府，對國家不滿的立場，而是真實地為了維護和捍衛自身的合法利益。可是，我們的不少地方行政機關和一些部門，往往更多的是從政治和意識形態上來定位越級上訪，少數地方政府和部門甚至對越級上訪者施以「陰謀論」的處置。
在這樣的情況下，本來是由於利益而導致的「沖突」，由於維權而導致的「抗爭」，雙方也就很難溝通、對話和協商，因為首先缺乏的是對問題的相同視角和理性的解決問題的方式。這樣，也就人為地強化和升級了越級上訪這一政治行為。對越級上訪者而言，無疑需要付出的是更大的代價、道德勇氣和日益膨脹的上訪成本；對於地方政府而言，為了捍衛其所謂的權威、既得利益乃至個人的升遷，不得不採取各種高壓的手段，「殺一儆百」，諸如人身攻擊，財產的破壞和對越級上訪者家屬的報復等。而這些正好和——國務院《信訪條例》第三條「任何組織和個人不得打擊報復信訪人」[2]——相違背，認為其是和政府「唱對台戲」、「對著干」。
《信訪條例》第四條規定，信訪工作應當在各級人民政府領導下，堅持屬地管理、分級負責、誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則。如果我們再從《信訪條例》的二十條關於對信訪人的六大禁止行為來看，越級上訪並不在這之列。[3]這就是說，就一般的工作程序來看，我們的信訪工作應該按照這樣的「層級」原則解決問題。誠然，我們沒有鼓吹或者過分宣揚越級上訪的優勢。我們只是想從一個最基本的事實——越級上訪確實存在我們身邊，而且這樣的案例佔到上訪的85％以上（2002年的數據，參見下文）——出發，如何清醒地、理性地——而不是從某種特定的立場——探討、把脈越級上訪問題。因此，接下來的問題就是，越級上訪的政治意義上的合法性，到底何在？這也正是本文所要解決的主要問題。
二、越級上訪的合法性分析
如果說政治學的本質是一門藝術的話，那麼，它也是在所有可行的政策和制度中選擇最有價值的政策和制度的藝術。既然是選擇最有價值的政策和制度，也就免不了要涉及政策和制度的合法性問題。關於越級上訪的合法性，本文擬從以下三個方面論述：
1、越級上訪是公民合法政治參與的表現
政治參與指的是平民或多或少以影響政府人員的選擇及（或）他們採取的行動為直接目的而進行的合法活動。政治參與的一個動機就是旨在影響政府決策的行為，或者說是影響「社會價值的權威性分配」。政治參與有四種不同的模式：投票；競選活動；公民主動的接觸；合作活動。與越級上訪相關的主要就是公民主動的接觸。有著特殊問題的個人主動與政府官員——可以是個人對政府，也可以是個人對政府的某個部門——接觸，商談其所關心的特定問題。只有這種模式的參與，人民才可以合理地期望它產生特殊好處。因為它可以選擇參與行為的「議程」，即可以自行決定接觸時談些什麼內容；而不像投票和競選活動，議程完全被候選人和政府官員控制。[1]
從政治參與的角度考察越級上訪，主要是因為政治參與是現代民主政治的一項重要內容，而越級上訪正是公民自覺行使民主權利的重要渠道；政治參與也已經成為現代政治發展的顯著特徵之一，而越級上訪一旦獲得「身份」認同，必將大大促進民主政治的發展。從政治參與的功能來看，一方面，它具有制約和監督政府的功能；另一方面，它也有助於增進政治統治的合法性。
從越級上訪主要採取與政府官員接觸這種模式的政治參與的特徵來看，上訪者主要是想通過與高層官員或者政府部門接觸——法律絕對不會規定公民只能與基層官員打交道，而不能與高層官員接觸，獲得他們的支持和信賴，藉以解決其自身問題。就這種模式的政治參與來看，它並不違法。因為任何公民都有與高層官員或者政府部門（國家機要部門除外）接觸的權利。這就是說，在大多數情況下，越級上訪是公民行使法律賦予的合法的權利，把自己的態度、意見、建議等轉變為向政府行動表示要求的方式，並且旨在影響政府決策或者政策制定過程的活動。
從現階段越級上訪的情況來看，大多數都是因為上訪者的合法利益得不到切實保障，而基層政府對上訪人所反映的問題往往無動於衷或者久拖而不決，這樣，非但不能充分滿足其利益要求，反而不斷侵害其利益，於是他們不得不與更高一級的行政機關及其官員進行溝通、對話和協商，以表達其利益要求，希望通過這種個別接觸和非制度性的利益表達，進而影響政府的決策或者政治過程，比如上級行政機關對下級行政機關施壓，要求下級行政機關更加積極主動作為。有必要指出的是，如果通過「層級鏈」逐級傳遞，由於基層政府為了本身聲譽或者怕影響政績而實行信息封鎖或者信息截留，這樣，這些通過逐級傳遞的信息就不能直接為較高一級的行政機關所掌握。
從政治參與的功能來看，越級上訪具有制約和監督政府（尤其是基層政府）的功能。在民主的社會制度下，政治參與本身就是一種利益的宣洩機制，它可以在政府和社會大眾之間力求保持一種動態的平衡，能夠起到緩沖、協調或矯正政府行為同公民大眾意願之間的矛盾。另一方面，從政治體制來看，為了維護現存政治體制的正常運轉，政府系統也必須持續不斷地從社會中獲取大量的政治信息，尤其是民眾反映強烈，怨聲較多的反面信息，從而對其治理方略和統治方式進行矯正和糾弊。而公民通過政治參與，大膽表達自己對利益和價值分配的意願和目標取向，也恰好迎合了政府系統的這一要求。而且從政治參與機制和政治運行機制的關系來看，政治參與機制是政治運行機制的一個重要組成部分；政治參與機制的健全程度，直接關繫到政治運行機制功能的發揮程度。從而力圖在政府的行為與公民的意願之間建立一種對所涉及的問題的一致性。
從這個角度來看越級上訪，我們會發現，公民之所以出現越級上訪，往往是因為基層行政機關的作為無法滿足其意願和要求，為了滿足其意願和實現其利益要求，必然要通過其它的途徑來獲取。而越級上訪既是一種非常現實的選擇，也是一種較為明智的選擇。這是因為在單一制國家中，上級行政機關對下級行政機關往往具有相當的威懾力和至上的權威性，比如越級上訪者告到農業部，農業部就會批復給省農委，再一級級批復下去。就一般情況來看，下級對於上級的指令和指示，還是要有所重視、貫徹和落實。
在大多數情況下，下級是不敢「抗命」，但是在這些年的越級上訪事件中，很多基層政府機關並沒有按照上級的指示和精神妥善處理好越級上訪的問題，甚至採取或者變相採取極為惡劣的打擊、報復的方式對待上訪人。諸如上文提到的越級上訪者，其上訪歷程無一不是艱辛和痛苦的，而其結果也往往沒有他們想像的那麼「順人心」、「隨民意」。誠然，如果上級行政機關和下級行政機關沆瀣一氣，抑或下級為了其特定目的（比如領導者怕影響政績等）而賄賂上級，上級也「積極響應」，則另當別論，因為它需要承擔的是另一種更大的政治風險，需要付出的是另一種更大的道德代價。
總之，從政治參與的角度來考察越級上訪，我們可以得出這樣的結論，越級上訪有助於上訪問題的真正解決，也有助於加強對政府的監督，減少或者抑制腐敗現象，促進政府的廉潔勤政高效，從而提高政府的執政能力，增進政治合法性建設。
2、越級上訪是對基層政府失靈和基層政府不作為的規避
之所以從政府失靈和政府不作為的角度考察越級上訪，是因為政府失靈和政府不作為是現代政府經常容易犯的「政治病」和兩大頑症。政府失靈是指政府的政策干預措施不能實現預期的調節市場的作用，在某些條件下甚至導致比「市場失靈」更壞的結果。
從越級上訪的角度來考量政府失靈，其主要問題在於：（1）基層政府缺乏明確的責任主體，由此導致政府效率低下和政府官員淡漠無情；（2）基層政府官員和常人一樣，會犯錯誤；（3）基層政府行為存在失序或失控，由此導致對政府違約行為懲罰的空置；（4）基層政府機關和行政官員存在激勵機制問題；（5）基層政府的壟斷性導致低效率、尋租行為等腐敗現象；（6）基層政府奉行的「多數人同意」和「少數人決策」原則，時常會漠視或損害少數人的利益。換句話說，這些問題的存在，也正是越級上訪者之所以要越級上訪的現實理由。
2003年10月6日出版的《瞭望》周刊指出，當前「80％的上訪反映的是基層問題，80％的上訪反映的是有道理或有一定道理的，80％的上訪是由於地方或部門沒有認真妥善解決所造成的」。[1]。而解決基層政府失靈的一條有效途徑就是建立和完善民主表達的方式以及創設並且不斷完善新的政治操作技術。這樣既可以直接為民眾提供一個通暢的表達渠道和制度平台，也可以減少社會的官僚化傾向，改善干群關系，從而完成政府為所有公民提供生存、穩定以及經濟的和社會的福利這一目標。
從政府不作為這一角度來看，近年來越級上訪之所以愈益凸現，主要是因為有以下四個方面的原因：一是某些基層政府官員在政治沖突中，不是緩和平息沖突，而是「善於」製造、激化、升級沖突；二是有關部門責任意識和職業道德缺失，甚至人為堵塞、封鎖上訪渠道；三是不少基層政府官員習慣於運用政治和意識形態「整人」，缺乏起碼的法律思維和法治意識；四是中國的權力結構體系特徵決定了，中央一級、省一級的威攝力和信任度最高，但是到了地方，越是基層，權力結構就會異化，甚至會出現這樣的情況：「中央滿天晴，省里起烏雲，縣里刮大風，鄉鎮淹死人」；或者「一個部門解決不了問題，其他所有部門都解決不了問題的局面，最後演變為所有的問題都湧向北京」 [2]。因此，一方面，疏通信訪渠道，給人民群眾提供一個如實反映問題的綠色通道和不受任何阻礙地行使民主權利的政治平台，極為緊迫和必要；另一方面，建立起嚴格、規范的政治問責制度——強化「作為」的責任重要性和自警意識，提高「不作為」的政治風險和道德成本——也理應提上日程。
從現實的情況來看，當前不少地方政府的「市場化」、「企業化」和「利益化」以及地方官員的「犯罪化」、「流氓化」和「黑社會化」，使得一方面政府行為的公共性、服務性、合法性大大降低；另一方面，導致最為嚴重的後果就是基層政府機關的普遍的「不作為」，致使政府應有的功能大大缺位，公共事業衰退，權力尋租和制度腐敗嚴重，社會不公正和不穩定因素加劇。在這種情況下，無論是公民個人的上訪還是法人或其它組織直接對基層行政機關的上訪似乎總難以奏效。於是，越級上訪，也就是順理成章且在情理中之事。因為這是對基層政府「不作為」 的最有效的利器和維權者的尚方寶劍。一方面是上訪人對基層政府「對簿公堂式」的挑戰和抗爭，另一方面是上級對下級的法定的「權威」的作用使然。也正是這兩點的存在，使越級上訪成為可能，使越級上訪者在維權的同時，糾正和規范基層政府的「不作為」。
總之，如果按照國家的要求以及目前的《信訪條例》，我們要依法、有序、逐級上訪，這個也沒有問題。即使我們不提倡大家都去越級上訪，但是決不能禁止越級上訪，尤其堅決反對阻止群眾越級上訪，甚至採取非法手段打擊、報復越級上訪的行為。而太多的「越級上訪」的存在，更多的是因為現實中的「逐級」、有序上訪往往無益於問題的解決。也正是基於這樣的考慮，國家信訪局王月宗副局長指出，我們不提倡越級，但是不禁止越級。為什麼這么說呢？2002年我們國家信訪局來訪接待司交辦給地方的案件，那肯定都是越級，85％的來訪都是屬實的。這是什麼概念，換一句話講，如果你不讓越級上訪，那麼這85％的群眾問題什麼時候能夠解決？很可能石沉大海。[1]因此，從這一角度來說，越級上訪既可以實現下情上達和上情下傳，也是對政府失靈和政府不作為的有力彌補和一大規避。
3、越級上訪有利於當代中國的政治合法性建設
合法性是政治科學中最重要的概念之一。其最初的含義是指國王有權即位是由於他們的「合法」出身。中世紀以來，其內涵更加豐富，合法性不僅是指「統治的合法權利」，而且更重要的是指「統治的心理權利」。現代意義上的合法性，主要是指人們內心所秉承的一種理性態度，這種態度認為政府的統治是合法的、公正的和值得信賴的。政府的合法性通過以下四種途徑：首先，政府長時間的存在；其次，一個政府也能從其良好的政績中獲得合法性。保證經濟增長和充分就業，提供安全保障以低於外敵入侵和內部騷亂，公平對待所有的人，這些都有助於提高政府的合法性。第三，政府的組成結構對合法性也有影響。如果人民感到政府是公平地代表他們的，而且在選任官員時有發言權，他們就更願意服從。最後，政府通過操縱國家象徵來支持其合法性。國旗、歷史紀念館、愛國的遊行、有力的演說等都讓人們相信政府是合法的，是應當服從的。[2]
用合法性理論來分析越級上訪，我們會發現，就越級上訪來說，上訪的原因更多是與上述第三種途徑的合法性來源有關。無論是對行政機關及其工作人員的批評、建議和要求，還是檢舉揭發行政機關及其工作人員的違法失職行為，都直接影響到信訪人對政府系統的信賴感、支持感和認同感。遑論信訪人是出於控告侵害自己合法權益的行為和動機。從這一意義上來說，越級上訪存在的原因，也就是信訪人對基層政府系統的這一信賴感、支持感和認同感無法找到，「不得已而為之」，採取這種自下而上的，通過直接訴求更高一級的政府及其權威來對抗基層政府和少數官員的「枉法」行為。如果越級上訪者的權利和利益得不到根本保障，或者說這一權利壓根就沒被重視過，它就會直接影響到「特定的信仰體系」的維系和變更。反之，如果越級上訪能夠奏效，越級上訪者對上訪結果的「高滿意度」又有利於政治統治和政治治理權威的加強，它會直接影響到政治合法性的建設。它們之間是一種良性互動的關系。
從合法性的角度審視越級上訪，我們還可以從政治責任與合法性的角度來考查。作為合法性存在的三個前提條件之——另兩個是政治分化和政治判斷——的政治責任，與合法性的關系甚為密切。責任所表達的是一種權力，該權力接受了統治權利所強加的限制措施。不論何種政體，只要它在努力尋求建立起它的合法性，那麼它就要關注於建立對它自己的權力進行限制的機制。這種限制措施要求領導者不能只從純粹的私人角度——或曰為自己而存在，為私利而存在——考慮問題。對於一個有抱負、想盡可能顯示其統治權力的政治領導人來說，政治責任首先是承認他的活動的公共范疇，他必須想法設法，必須嘗試，必須盡全力滿足共同體成員的要求，為共同體服務，持續發展公共福祉。同時，負責任的統治者是接受譴責原則的。責任與懲罰總是一枚硬幣的兩面。要強調責任的重要性，就必須有懲罰機制。這一機制的實行，是為了不致使整個共同體的運行處於難以為繼狀態，乃至處於極端危險境地。有一點需要指出的是，如果政治體制過分保護其自己的領導人，它就只能使自己處於更加趨於脆弱的狀態，乃至加速其崩潰和滅亡的進程。[3]
總之，從政治合法性的角度來考察越級上訪，我們堅決反對任何基層政府和部門以各種形式和借口阻止合法的越級上訪。因為其本身換來的是政治合法性的實現。上訪人通過越級上訪，如果能夠使問題得到公正合理的解決，同時也提高了其對基層政府的認同意識。同時，越級上訪也有利於決策合法性。決策合法性往往指涉的是，通過利益博弈之後所形成的決策，實質上代表和維護了誰的利益，代表和維護了什麼樣的利益，以及利益的實現路徑和保障機制問題。它涉及的更多的是程序、規則以及制度化的參與機制問題。為政者可以通過「越級上訪」這一利益宣洩和表達形式，更真切地傾聽民眾自己發出的聲音，並根據現實情況和操作可能性，將其納入決策過程和政治考量之中，從而更加充分和最大限度地納「越級上訪之真言」，給越級上訪者一個完整、滿意的答復，以提高政治統治的合法性。
綜上所述，在論證了越級上訪的合法性之後，下一步該探討的就是針對目前越級上訪得不到一些政府和部門的認同，甚至視為「違法」的現象，如何尋找一種制度化的表達機制，以及保障此規范化制度化利益表達機制良性運做的配套制度設計和安排。這些制度設計和安排理應包括如何使越級上訪逐步得到合法的身份認同，如何規范越級上訪這一政治行為，如何保障越級上訪者合法權益，如何矯正基層政府和有關部門的違憲違法行為，如何實現越級上訪者的零成本和結果的高滿意度……這些都是當下中國政治無法迴避而又急需解決的一個重大現實問題。誠然，解決這一問題，需要進行一系列的制度創新，包括建立規范化、制度化的利益表達機制，以及保障規范化、制度化利益表達機制良性運作的配套制度設計和安排。
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參考資料：http://..com/question/9178884.html?fr=qrl3